Статус депутата Государственной Думы

2. Правовой и фактический статус депутата Государственной Думы характеризуется следующими основными положениями.

Во-первых, депутат является представителем народа. Ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" от 8 мая 1994 г. в последующей редакции1 гласит: "Депутатом Государственной Думы является избранный народом представитель". Поэтому каждого депутата следует юридически рассматривать как представителя народа, а не тех избирателей, которые за него голосовали. Народ является непосредственным источником полномочий каждого депутата.

Фактически депутатский мандат приносят конкретные избиратели. Число их в разных округах колеблется в широких пределах. Кроме того, применение разных избирательных систем при формировании Государственной Думы влечет особенности получения депутатского мандата для разных лиц и, естественно, влияет на их фактическое положение.

Депутат как представитель народа качественно отличается от представителя в гражданско-правовом смысле. Полномочия депутата определяются законом и являются одинаковыми для всех депутатов Государственной Думы, а полномочия гражданско-правового представителя определяются доверителем и законом, их объем может существенно различаться. Депутат представляет весь народ, а поверенный - только уполномочившее его лицо.

Во-вторых, практика и текущее законодательство идут по пути признания депутатского мандата свободным. В советское время народный депутат обладал императивным депутатским мандатом. Различие между двумя названными видами мандатов заключается главным образом в отношении к наказам (поручениям избирателей) и отзыву (возможности досрочного прекращения полномочий депутата по решению избирателей). Свободный мандат юридически характеризуется непризнанием за избирателями обеих возможностей, а императивный признает названные права за избирателями.

Конституция РФ позитивно не определяет природы депутатского мандата. Названный Федеральный закон о статусе не предусматривает наказов (поручений) избирателей депутату, но и не запрещает их. На федеральном уровне в настоящее время нет практики наказов как обязательных для исполнения поручений избирателей своему депутату. Что касается отзыва депутата Государственной Думы, то он противоречит действующему конституционному праву. Законодательство закрепляет исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата. Поскольку отзыв среди них отсутствует, постольку следует считать его противоречащим закону.

Юридические конструкции свободного и императивного мандатов не применяются на практике в чистом виде. Концепция императивного мандата в советское время давала избирателям только возможность принятия наказов и отзыва депутата, в том числе и за невыполнение наказов. В действительности далеко не все народные депутаты РСФСР имели наказы, а институт отзыва ни разу не применялся. Конституция свободного депутатского мандата на практике не влечет независимости депутата от избира и других сил. Депутаты Государственной Думы обязаны в силу закона поддерживать связь с избирателями, они также зависят от частных лиц и организаций, которые финансировали выборы, оказывали организационную поддержку. Целесообразнее было бы определить депутатский мандат как органический, т.е. дающий народному представителю большую свободу поведения и налагающий на него обязанности, органически вытекающие из существа народного представительства. К основным полномочиям депутата относятся:

а) право решающего голоса (свобода голосования) на пленарных заседаниях палаты по всем решаемым Государственной Думой вопросам. Свобода голосования означает, что депутат голосует по своему внутреннему убеждению и не несет юридической ответственности за то или иное голосование. На практике свобода голосования корректируется фракционной дисциплиной, действием групп давления, а также зависимостью депутата от избирателей;

б) право законодательной инициативы, которое может быть реализовано как единолично, так и коллективно;

в) право депутатского запроса, т.е. обращения к руководителям органов исполнительной власти и ряду других (председателю Центрального Банка РФ, Генеральному прокурору РФ, руководителям органов местного самоуправления) по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. Запрос вносится на заседании палаты в письменной форме и обязателен для рассмотрения после принятия постановления Государственной Думы. Орган или должностное лицо, к которым обращен запрос, должен дать ответ на него не позднее чем в 15-дневный срок со дня получения запроса. Палата может установить и иной срок для ответа.

Ответы на запрос оглашаются на заседании палаты или доводятся до сведения авторов запроса иным путем;

г) право депутатского вопроса. Круг адресатов вопроса юридически ограничен только членами Правительства РФ, но фактически значительно шире. Депутатские вопросы не ставятся на голосование палаты. Ответы на них даются как в письменной, так и в устной форме. Регламентом ГД предусмотрен "правительственный час" каждую пятницу для ответов на вопросы и запросы депутатов;

д) право на выступление (свобода слова) в прениях на пленарных заседаниях ГД и выступления на заседаниях комитетов (комиссий) с возможностью внесения предложений и другими вытекающими из Регламента ГД полномочиями. Теоретически свобода слова означает возможность высказывания своего мнения 13 соответствии с субъективным пониманием обсуждаемого вопроса.

На практике, однако, свобода слова корректируется правилами доступа к выступлению, фракционной и партийной дисциплиной, особенностями обсуждения вопроса. Лидеры фракций и депутатских групп выступают больше, их голос фактически звучит весомее по сравнению с мнением рядовых депутатов;

е) право на безотлагательный прием должностными лицами. Речь идет о руководителях и других должностных лицах не только государственных органов, Вооруженных Сил, войск и воинских формирований, но и органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории РФ;

ж) право на получение и распространение информации. К последней относятся документы палат Федерального Собрания РФ, документы, официально распространяемые другими государственными органами и общественными объединениями. Депутат имеет право преимущественного выступления по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации (СМИ), в том числе бесплатно один раз в два месяца по телеканалу и ежемесячно по радиоканалу продолжительностью не менее 7 минут;

з) депутат обязан поддерживать связь со своими избирателями, информировать их о своей деятельности во время встречи и через СМИ;

и) он обязан лично участвовать в заседаниях палаты, комитета (комиссии), членом которого является. Следовательно, и голосование должно осуществляться самим депутатом, что предусмотрено ст. 85 Регламента ГД. На практике это правило нередко нарушается, что, однако, имеет место не только в российском парламенте и не влечет ответственности;

к) депутат не вправе нарушать правила депутатской этики. Эти правила состоят из нормативно закрепленных положений и сложившихся обычаев. К первым, в частности, относится запрет употребления выступающим в ГД грубых, оскорбительных выражений в адрес депутатов и других лиц, использование заведомо ложной информации, призыв к незаконным действиям. Нарушение правил депутатской этики может повлечь лишение права выступления на срок до одного месяца;

л) депутат обязан представить декларацию о своих доходах. Однако до настоящего времени порядок представления и формы такой декларации не установлены, что влечет непредставление деклараций многими депутатами.

Конституционное право определяет гарантии депутатской деятельности, т.е. условия и средства реализации депутатского мандата. Многие из гарантий внешне схожи с правами, являются депутатскими привилегиями, вызывая неприятие части общества, так как противоречат равноправию граждан. Однако взгляд на гарантии как на публично-правовые инструменты обеспечения депутатского статуса, а не личные привилегии гражданина, позволяет оправдать их существование.

К числу гарантий депутатской деятельности относится депутатская неприкосновенность и социально-экономическое обеспечение.

Депутатская неприкосновенность означает дополнительные, по сравнению с другими гражданами РФ, гарантии зашиты от задержания, ареста, обыска и личного досмотра, которые предоставляются депутатам. Смысл депутатской неприкосновенности не в том, чтобы освободить депутата от ответственности за совершенные правонарушения, а в том, чтобы создать благоприятные условия для осуществления объективно конфликтной депутатской деятельности.

Депутатская неприкосновенность действует в течение всего срока полномочий депутата. Ее объем установлен конституционным и уголовно-процессуальным правом. Депутат ГД не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут личному досмотру, обыску, допросу без согласия Государственной Думы. При этом неприкосновенность не распространяется на случаи задержания на месте преступления, а в части личного досмотра - на предусмотренные федеральным законом случаи обеспечения безопасности других людей. Депутатская неприкосновенность распространяется на жилое и служебное помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, средства связи и принадлежащие депутату документы.

Вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается палатой не позднее чем в недельный срок по получении представления Генерального прокурора РФ.

Среди социально-экономического обеспечения депутата наибольшее значение имеют ежемесячное денежное вознаграждение в размере должностного оклада федерального министра и надбавоК к этому окладу, возмещение расходов, связанных с депутатской деятельностью в сумме, равной пяти минимальным размерам оплаты труда, гарантии трудовых прав его и супруги (супруга), бесплатный проезд на транспорте, право на оплачиваемых из федерального бюджета помощников (до 5 человек), государственное страхование за счет федерального бюджета, освобождение от призыва на военную службу и военные сборы.